政府投资工程项目管理模式的改革与优化探究

李 君

（广州市老人院 广州 510550）

随着经济水平不断提升，政府投资工程项目管理模式中存在的问题被逐渐暴露，对我国经济发展产生消极影响。因此，应重视开展投资项目管理工作的改革，构建新型工程项目管理模式，提高项目管理工作的效果，加快社会发展速度。

1.1 明确政府管理流程

完善的监管机制［1］应以政府投资工程项目管理流程为基础建立，充分发挥监管机制的监督管理作用，提高政府投资工程项目管理的工作效率：①需深入研究管理工作的开展流程与工作内容，确定监管机制的开展目标；
②设置投资管理工作的验收标准，同时制定奖惩措施，引起政府投资工程项目管理人员对监管机制的重视；
③结合管理流程扩展监管机制作用范围，识别投资工程项目管理工作中可能出现的问题与问题形成原因，同时拟定问题处理措施，在监管机制运行中加强相关工作监管力度，降低各方出现矛盾的概率。一般来说，政府投资项目特点如表1所示。

表1 政府投资项目特点Tab.1 Characteristics of Government Investment Projects

1.2 发挥审计部门功能

审计部门是监管机制的主要执行人，为保证监管机制的落实效果，政府应提高审计部门在投资工程项目管理工作中的地位，创新管理模式，优化管理效果。①政府应要求审计部门全程参与投资工程项目管理工作开展，增强对工程项目的监管力度，全面提升监管工作的质量；
②审计部门实时关注相关管理工作的进展，获取项目管理的真实信息，便于政府其他部门了解投资工程项目管理的实际情况［2］；
③严格按照相关法律规定开展监管工作，及时发现政府投资工程项目管理模式［3］中存在的问题，协助管理人员优化管理模式，使管理模式的运作效果与政府相关管理工作开展目标相符。政府投资项目审计重点如下：项目决策层，是否达到最终效果，抓住“资金”这一主线，设计变更、非标工程、分包、转包工程四个关键点，设计工程量与实际工程量之间的差别，采购线等。

2.1 完善相关法律体系

代建制度［4］是优化政府投资工程项目管理模式的最佳方式，为扩大代建制度的影响力，政府应完善相关法律法规体系，提升政府投资工程项目管理部门对该制度的认可度。首先，政府需在法律法规中明确代建制度参与单位的法律地位，保障代建单位的合法权益，降低代建单位参与政府投资工程项目相关工作开展的风险。其次，对代建单位相关人员的职责进行清晰划分，保证代建制度可稳定运行，最大限度展现代建制度优化管理模式的作用。最后，总结代建制度执行经验，制定代建制度的推广方式与运作方式，通过实验验证代建制度的实际可行性。

2.2 落实代建制

在政府投资工程项目管理工作中全面落实代建制是发挥代建制作用的有效方式，为深入发掘代建制在项目管理模式优化中的作用［5］，政府应采取以下措施深化代建制落实情况：①分析代建制对项目管理模式的构建要求，根据项目管理工作发展趋势调整政府投资工程项目管理模式，为代建制实行创造基础条件，落实代建制是政府投资工程项目管理工作发展的必然趋势；
②完善代建单位的竞争机制，为代建制落实营造公平、公正的外部环境，调动各个单位参与政府投资工程项目的积极性，充分发挥代建制优化项目管理模式的作用，提高工程项目管理工作的效果。代建制项目管理模式的特点如下：①通过招标或直接指定等方式选择项目管理公司，该公司全权负责项目建设全过程的组织管理；
②把过去由建设单位的职责在建设期间划分出来，以专业化的而目管理公司代建设单位行使建设期间的权力；
③解决了过去建设项目责任主体不明的问题；
④克服了对投资造成的人为影响；
⑤减轻了使用单位工作压力；
⑥建立了有效的监督机制。

2.3 设置代建单位选择标准

为保证代建制背景下工程项目管理工作的质量，政府应严格设置代建单位的选拔标准，确保参与工程项目工作开展的代建单位具备参与工程项目的资质。①政府相关部门应全面掌握政府投资工程项目的具体要求，对工程项目实际难度进行评估，合理设置参与政府投资工程项目的代建单位标准［6］，严格审查代建单位的行业信誉度；
②根据政府投资工程项目对代建单位的要求遴选符合标准的代建单位，了解代建单位的真实工作能力，编制代建单位管理制度，分析参与竞争代建单位的综合水平［7］；
③依据分析结果为政府投资工程项目选择代建单位，保证代建单位的建设水平，以工程项目实际情况为基础构建全新的管理模式，降低政府投资工程项目的管理难度。

3.1 动态化项目管理

现代社会对政府投资工程项目管理工作提出了更高的要求，已有管理模式难以满足项目管理工作开展需求，构建动态化工程项目管理模式［8］至关重要，动态化管理模式应呈现以下特点：①政府投资工程项目管理工作作用范围扩大，借助动态化管理理念实现工程项目全过程管理［9］，强化工程项目各环节的管理力度；
②具有强大储存与分析功能的工程项目信息数据库，借助先进信息技术搭建操作平台，构建最适用于政府投资工程项目的管理模式；
③明确动态化项目管理工作考核标准，设置适度的奖惩措施引起相关人员对动态化项目管理模式构建工作的重视。政府投资项目常见重点审批流程如图1所示。

图1 政府投资项目重点审批流程Fig.1 Key Examination and Approval Procedures for Government Investment Projects

3.2 明确合同标准

合同是政府投资工程项目管理工作的重要组成部分，优化项目管理模式时应重视合同标准的设置，提升合同在工程项目管理中的应用价值，政府相关部门可按照下述流程设置合同标准。①掌握合同在政府投资工程项目管理中的作用，研究项目管理工作的发展趋势，统一项目管理模式的合同标准，规范合同的书写格式与内容；
②建立项目管理相关合同的管理机制，明确合同的使用权限与使用方式，保证工程项目管理所用合同具有法律效应；
③设置合同监管部门，严格审查工程项目管理拟定合同的质量，发现合同草案中存在的问题并协调管理人员修订合同。政府投资项目合同管理存在的常见问题如下：①合同工期的制定和履行缺乏科学性、合理性；
②合同细节约定不够严谨细致；
③补充协议与主合同相冲突相违背；
④合同履行不严格，责任划分不明确；
⑤忽视设计成果与设计费间的关系。

3.3 编制费用标准

费用管理是政府投资工程项目管理的主要内容，编制费用标准有助于优化项目管理模式的运作效果，政府部门可采取以下措施调整费用管理标准：①总结政府投资工程项目的总体特点，明确政府投资工程项目对费用管理工作的要求；
②根据分析结果设置费用管理标准，扩大费用管理工作在政府投资工程项目中的适用范围；
③形成动态化费用管理机制，结合不同工程项目的实际情况调整费用管理标准，保证费用管理机制的实际应用效果。

4.1 丰富沟通形式

丰富沟通形式可增加参与政府投资管理工作的人数，强化项目管理工作开展的监督力度，推动项目管理工作改革，提升管理模式与项目管理实际需要的匹配性。政府可借助媒体技术的优势通过媒体平台搭建多种沟通渠道，增加政府投资工程项目管理工作相关人员的沟通频率，降低工作人员的沟通难度，为管理人员协调工作模式创造机会，加深高质量管理模式的落实程度［10］。

4.2 了解使用者需求

满足政府投资工程项目使用者需求是优化项目管理模式的目标，因此政府部门可通过沟通平台了解使用者对工程项目管理的看法，听取使用者的合理建议调整项目管理模式，提高工程项目管理工作的开展成果。多媒体技术的互动性可用于政府了解使用者的实际需求，为使用者提供发表意见的平台，依据使用者的需求优化项目管理模式能够降低管理成本，提升政府投资工程项目的经济价值。

政府投资项目法人招标，好比政府投资体制改革的一个关键按钮。一旦启动，大量工程所需的资金来源就会聚集过来。因为资金来源不只是政府，而是巨大的全国乃至全球市场。

南京长江隧道（见图2）项目在实施过程中，不断明确完善监管流程、审计部门功能充分发挥、具体实施单位选择合理、项目管理规范、搭建了高效的沟通平台，最终取得了良好的社会和经济效益。

图2 南京长江隧道Fig.2 Nanjing Yangtze River Tunnel

该项目总长5 853 m，按六车道城市快速通道规模建设，设计车速80 km/h。

在监管方面，该项目是2004 年《国务院投资体制改革决定》颁布后，南京市首个采用项目法人招标形式选择社会投资人参加城市大型基础设施建设的成功案例。市政府设立了专门的项目建设协调领导小组，对社会投资人进行服务、对工程建设进行全过程监管。这些措施帮助政府较好地实现了预期的建设目标。

在项目开展初始，政府方面注重了具体实施单位的选择。市政府委托中国国际工程咨询公司担任招标代理机构，通过公开招标的方式，依法选定世界500强企业中国铁道建设总公司为社会投资方的中标人。之后项目公司依法向国家履行了项目报批及核准义务，并通过公开招标的方式，经过严格的筛选流程，最终选定中铁十四局、十五局等承包商。

合同管理方面，该项目制定了严格的管理制度，结算、审核、最终归档等都严格按管理要求实施，保证项目能顺利交付。项目竣工验收通过后，考虑到各项风险已经克服，南京市政府通过交通平台公司注资项目公司，回购了社会投资人的全部股份。

中国铁道建设总公司为南京长江隧道项目的投资人，出资80%，南京市交通建设投资控股（集团）有限责任公司出资10%、南京市浦口区国有资产经营（控股）有限公司出资10%，共同出资10.151 4亿元，组建南京长江隧道有限责任公司，全权负责过江隧道项目的投资、建设、运营、管理和维护。公司经营期限暂定34年，其中建设期4年，经营管理期30年。

南京市在工程上先期投入的资金在招标完成后全部归还市财政，实现了财政性资金在城市重大基础设施项目上的“零投入”，较快实现了政府资金回笼。同时，该种模式也改变了以往政府过多地直接参与项目建设实施的情况，使政府从经营基础设施项目直接投资者和建设管理者转变为投资与建设的最终裁决者。该项目经验值得类似项目借鉴。

综上所述，政府投资工程项目管理部门可通过多种方式调整管理模式，推动项目管理工作改革，使管理模式适应不断变化的社会建设需要。政府管理人员需关注领域最新研究成果，借鉴管理模式优化成功经验，不断调整政府投资工程项目的管理模式，提升管理效果。

政府投资项目同类工程在实施过程中需从监管机制、审计、代建制度、规范管理、沟通平台着手，方能使项目顺利开展，并达到各方预期。

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